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          深圳地鐵4號線二期工程項目融資模式研究
          時間:2012-2-6 2:01:47 來源: 作者: 點擊率:2986

        摘要:發展城市軌道交通的核心問題是籌集資金。深圳軌道交通4號線建設項目是中國首例成功運用BOT融資模式建設的非贏利性大型基礎設施項目,本文闡述了BOT融資模式在4號線建設中的應用,剖析了每個階段的具體做法。將土地和物業開發與BOT相結合是4號線融資模式的獨到之處,增加了BOT成功的可能性,這對我國類似項目的開發建設有借鑒意義。

               關鍵詞:軌道交通;融資模式;BOT
         
               1 引言

               發展城市軌道交通的核心問題是籌集資金[1]。長期以來我國軌道交通發展緩慢主要是受資金困擾。軌道交通投資巨大,僅靠政府投資是不現實的。為了解決資金問題,加快我國軌道交通建設的步伐,國務院辦公廳下發了《關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》(國辦發[2003]81號),提出“實行投資渠道和投資主體多元化,鼓勵社會資本以合資、合作或委托經營等方式參與軌道交通投資、建設和經營”。

                目前,我國正在積極探索多種方式拓寬軌道交通建設的籌資渠道,BOT模式是研究的熱點[2]。軌道交通是一種非贏利性基礎設施,并且當今世界大部分軌道交通是虧損運營,不具備穩定持續的現金流,因此傳統的BOT建設模式在實踐中往往難以取得成功。深圳軌道交通4號線建設運用了一種新的BOT融資模式,即BDOT(建設-開發-運營-移交)模式,將軌道交通周邊土地、物業開發與BOT相結合。這是我國第一個將BOT付諸實施的軌道交通項目,并在公共設施用地與周邊土地開發的結合方面進行了一次有益的嘗試。

                 2 項目融資概述

                 2.1 項目概況和融資背景

                 根據《深圳市城市軌道交通建設規劃》[3],深圳市遠景規劃城市軌道交通網絡由15條線路組成,總長365公里。深圳軌道交通一期工程由1號線的東段和4號線的南段組成,正線總長度為21.8公里,總投資115.53億元,政府投資70%,其余30%由政府擔保向銀行貸款。在2004年底完成軌道交通一期工程的基礎上,近中期(至2010年)即軌道交通二期工程將建設1號線續建工程、2號線、3號線、4號線續建工程、11號線共五條線路,線路全長120.7公里,總投資370億元左右。如果仍采用地鐵一期工程的投融資模式,在未來的5-8年內,政府每年需要投資60-80億元,加上地鐵線路營運初期的補貼,軌道投資將近100億元。這不僅不利于軌道交通可持續性的發展,而且將使深圳市背上沉重的財政負擔。

               按照國辦發[2003]81號文件精神,根據原國家計委公布的《關于試辦外商投資特許權項目審批管理有關問題的通知》和原外經貿部制定的《關于以BOT方式吸收外商投資有關問題的通知》([1994]外經貿法函字第89號)等政策的規定,2002年8月29日,深圳市政府三屆65次常務會議正式做出了引進境內外投資、加快深圳市軌道交通建設的決策。

               根據市政府常務會議精神,軌道交通4號線擬采用政府及個人聯合的PPP投資機制,與香港地鐵公司(簡稱港鐵)聯合進行建設。深圳市軌道交通4號線南起皇崗口岸,北至龍華新城中心,穿越深圳中心區,全長約20.5公里,其中二期續建工程長約16公里,計劃總投資58億元。根據國家相關政策和深圳市公用事業特許經營的有關規定,深圳市人民政府通過公開招募投資者以及資質審查和意向談判,2004年1月15日,深圳市人民政府和和港鐵簽署了《關于深圳市軌道交通4號線投資建設運營的原則性協議》,原則上確定了以授予特許經營權的方式由港鐵投資、建設、運營深圳軌道交通4號線35年(建設期5年,運營期30年)。在此協議的基礎上,深港雙方于2004年初開始就土地開發模式、監管、風險防范等重要內容進行了近一年的艱苦談判,最終簽署了《深圳軌道交通4號線特許經營協議》。

               2.2 建設原則

               2.2.1 多元化投資原則

               投資多元化有利于減輕政府投資負擔,提高財政資金的使用效率;符合國家關于進一步開放城市軌道交通市場的改革精神;有助于提高軌道交通經營效益,實現自負盈虧,形成良性循環,是軌道交通經營體制改革的方向。

               2.2.2 專業化建設原則

               專業化的委托建設,采取招標方式選擇地鐵建設公司,是地鐵建設體制發展的方向。從深圳市的實際來看,建設近中期軌道交通網絡需要專業化的地鐵建設公司,需要堅持培養和引進并重的原則。

               2.2.3 相對集中運營原則

               在多元化的投資體制下,股東要實現投資回報就要選擇效率最優的地鐵建設、運營方式。一個城市由一家營運公司獨家經營會缺少激勵和約束機制,營運公司太多則形不成規模效益,運營成本就會提高。按照深圳市地鐵投資建設的規模,參照國內相關經驗,培育一家政府參股的運營公司,再引進一家有經驗的運營公司(如港鐵),二者適度競爭,有利于提高軌道交通網絡的運營效率。

               2.2.4 政府統一管理原則

               管理體制既包括監督職能,也包括服務職能。在多元化投資框架下,政府的統一管理主要體現在:第一,統一制定和引導實施軌道交通線網的總體規劃、近中期發展規劃;第二,統一管理軌道交通網絡的共享設施,包括控制中心、線網性大修綜合基地、部分供電設施;第三,統一制定和協調軌道交通網絡建設和運營技術標準。

               3 項目融資基本框架

               根據深港達成的原則性協議,以授予特許經營權的方式由港鐵投資、建設、運營深圳軌道交通4號線35年(建設期5年,運營期30年)。港鐵負責4號線續建工程的全額投資,同時為保障4號線的統一運營,4號線一期將租賃給港鐵運營。基于軌道交通項目的公益性質及長期運營虧損的特征,深圳市將以BOT融資方式的一種新型模式———BDOT(建設-開發-運營-移交)項目融資模式開發,即整個項目將以資本金投入、銀行貸款、軌道交通運營收入及沿線站點部分土地開發的增值收益等作為主要現金流來源,由港鐵負責建設、開發、運營4號線前30年。投資主體包括深圳市政府和以港鐵為代表的社會投資者,其投融資建設模式如圖1所示。

               4 BDOT融資模式的應用

               4.1 BDOT融資模式簡介

               BDOT是“Build,Development,Operate,Transfer”的簡稱,其與傳統BOT的不同之處是多了開發這一環節,將軌道交通周邊土地、物業開發與BOT相結合。該模式與傳統的BOT融資建設模式相比,其特點在于政府在特許經營權中向項目承包建設方授予了項目相關產業和區域的開發權,以開發權來支持非贏利性基礎設施的建設,確保穩定的資金流[4]。

               4號線BDOT運作流程如圖2所示。2004年初到2005年初為準備階段,主要工作為原則性協議和特許經營權協議的簽訂;2005年到2010年為建設階段,主要工作為軌道交通4號線的技術研究、設計、招標、施工及項目竣工和試運營工作,由港鐵投資的獨資項目公司組織實施;2005年到2040年,配合軌道交通4號線的建設和運營,由深圳市政府劃撥土地,港鐵進行土地開發;2010年到2040年為運營階段,由港鐵負責組織運營;2040年為移交的里程碑。為了保證移交工作的順利進行,建議深圳市政府將移交準備工作提前,使運營階段與移交階段有5年的時間搭接。可見,開發伴隨運營的整個過程,為運營的正常進行提供資金保障。4.2 BDOT融資模式的特點和創新

               4.2.1 優點

               采用BDOT項目融資模式建設深圳軌道交通4號線, 其優點在于:

               第一,引進外資,提高深圳市城市基礎設施建設效益。

               深圳市軌道交通二期工程總投資數百億,僅依靠政府財政投資建設和維護城市軌道交通系統,政府財政將不堪重負。港鐵承擔4號線建設的全部投資,包括前期的土地征用和場地清理費用、設施建設和設備購置費用,并負責前30年的運營工作,這有利于加快二期軌道交通系統的建設,減少政府財政壓力,探索軌道交通系統多元化投資的新模式。第二,引入城市規劃新理念,以軌道交通引導城市新區發展。

               4號線與1號線有不同的定位:1號線主要沿深圳市深南中路布置,沿線開發程度很高,建設目的是以緩解交通壓力為主;4號線將從皇崗口岸起沿皇崗路直至龍華新城中心,沿線尚有較多的土地供進一步開發。引入香港地鐵在軌道交通站點周邊一定范圍內高密度開發的經驗,采用“珠鏈式”城市開發模式,將軌道交通的站點發展成為地區中心和交通樞紐,加快龍華城市次中心區的開發。

               第三,將城市軌道交通建設與其沿線土地集約開發結合,實現效益深圳的目的。

               在許多城市,由于軌道交通規劃落后于城市規劃,其土地增值效益往往為沿線土地開發商所有,政府難以得到該部分的效益,而且,有時在建設中還需要向沿線物業所有者和經營者支付不菲的補償。4號線在策劃、投資機會研究和談判過程中,始終堅持以“效益深圳”為核心,注意并貫徹了“三同步”的思想———城市規劃與軌道交通規劃同步,引入戰略投資者與軌道交通前期準備工作同步,軌道交通建設、運營、移交規劃與監管方案同步。將軌道交通建設和城市規劃緊密結合,促進二者間內在效益的實現。

               第四,引入香港地鐵,保持深圳軌道交通運營商的適當競爭。

               4.2.2 創新

               深圳軌道交通4號線采用BDOT融資模式進行建設,其創新之處在于:

               第一,它是我國首個非贏利性大型基礎設施融資項目。

               我國已建的軌道交通項目基本采用了以政府投資為主的直接融資模式,增加了政府的財政負擔和商業銀行的金融風險。BDOT模式的成功,不僅在公共設施的投融資體制改革方面開創了先例,也將在公共設施用地與周邊土地開發的結合方面成為一種有益的探索。

               第二,軌道交通建設運營權和沿線土地開發權捆綁建設的BDOT模式。

               目前國內的軌道交通投資建設和沿線土地的升值相割裂,軌道交通建設的投資者不能分享因軌道交通建設帶來的外延效益,城市軌道交通開通后,直接收益的并非軌道交通公司和政府,而是沿線的物業開發商和業主。香港軌道交通建設模式是將軌道交通建設的一部分外延效益返還給投資者用于軌道交通建設,另一部分外延收益作為土地開發收益上繳政府,政府只需要將一部分沿線物業開發權交由軌道交通公司。這樣,政府無需動用財政資金用于軌道交通建設,同時投資者也獲得了一定的商業回報,企業經營進入良性循環,軌道交通建設也走上了可持續發展道路。引入港鐵投資建設運營深圳軌道交通4號線,將發揮香港在軌道交通建設和軌道交通項目相關土地和物業開發方面的優勢,對探索軌道交通可持續發展具有重要意義。

               4.3 BDOT融資模式的具體運作

               4.3.1 建設

               在深圳市政府授予特許經營權的條件下,港鐵出資2.8億元人民幣作為軌道交通4號線前期的土地征用和場地清理費用。在劃定線路后,港鐵以投資和貸款融資等方式籌集資金,組織相關線路的設計、招標、施工和設備采購,獨立承擔深圳軌道交通4號線的所有站點、線路的建造費用和機車等設施的購置費用。

               4.3.2 開發

               深圳市政府與港鐵協商確定了“服從規劃、劃定范圍、評估地價、協議出讓、招標開發、地價分成”的站點周邊土地開發原則,開發貫穿地鐵運營的始終。

               軌道交通4號線沿線若干片區土地以假設開發法(剩余法)進行地價評估,經過深入分析和反復調研,因軌道交通開發帶來的地價增值約是總地價的40%。按照雙方確定的地價評估方法,以2004年為基準,雙方預測2006年地價水平,按樓面地價住宅達到2000元/m2,商業接近5000元/m2,為目前該地區公告基準地價的2-3倍。以該預測結果為主要參考因素,以40%的地價增值作為軌道交通建設融資的標準,并據此在站點周圍劃定了用地范圍,范圍包含了軌道交通的線路用地。為保證劃定用地的統一規劃、集約開發,雙方約定,將通過深圳土地房產交易中心由項目公司以公開招標、拍賣或掛牌方式選擇房地產發展商,拍賣所得地價的60%上繳市政府,40%用于4號線建設融資。

               4.3.3 運營

               深圳軌道交通4號線將由港鐵設立的項目公司獨立負責運營,運營期為30年。在此期間,一方面,運營的服務標準須遵循深圳市的法律法規制度,票價應符合深圳市的經濟發展水平;另一方面,香港地鐵應保證設備的正常維護、保養、折舊和更新,保證深圳地鐵和香港地鐵在運營服務上的無縫銜接、在機車維護設施和設備上的資源共享、在調度和管理上的有效溝通。

               4.3.4 移交

               在特許經營協議中,深圳市政府與香港地鐵約定了軌道交通4號線的移交協議,即在香港地鐵運營4號線滿30年后,將根據實際情況決定由香港地鐵繼續運營還是移交政府或其他軌道交通運營商進行運營,并規定了移交工程的具體質量要求。

               5 結語

               目前,我國已有多個項目融資的案例,但軌道交通項目融資還沒有真正實施的案例。用BOT來建設軌道交通在我國還屬于新生事物,尚沒有成熟的經驗可以借鑒,存在許多問題。深圳軌道交通4號線建設項目將土地開發與BOT相結合,成為中國首例成功運用BDOT融資模式建設的非贏利性大型基礎設施項目,對我國類似項目的開發建設具有一定的借鑒意義。
         
               參考文獻:

               [1]王京元,王煒,程琳等.結合南京地鐵談降低地鐵工程造價[J].建筑經濟,2004,(7).
               [2]王京元,王煒,程琳等.軌道交通建設籌資的籌措[J].現代城市研究,2004,(10).
               [3]深圳市城市交通規劃研究中心.深圳市城市軌道交通建設規劃[R].2004.
               [4]深圳大學建筑與土木工程學院.深圳軌道交通4號線發展模式系統評估研究總報[R].2005.

         來源:《建筑經濟》

         

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